Pourquoi le système politique français est à bout de souffle
« une » du Monde daté du mardi 14 Octobre 2014
I – Constat
Le président de la République omnipotent, absorbant toutes les compétences gouvernementales et législatives. Davantage par une surprésence médiatique, qu’il est pourtant maître de moduler – ce à quoi François Hollande s’était engagé après avoir observé chez Nicolas Sarkozy la confusion entre décider et communiquer – que par une véritable orientation du pouvoir. Les entourages quotidiens selon l’organigramme de l’Elysée, ou occultes, leur expression en propre sous le précédent mandat, continuée sous l’actuel font chambre d’écho, la dégénérescence vécue ces dernières semaines se traduit par des prises de parole non concertées de ministres, et les pouvoirs publics au lieu de trancher ou de s’en tenir comme sous le précédent mandat à l’énoncé de « pistes » en viennent aux « ballons d’essai » et aux tâtons.
Un Etat diminué en prérogatives, bien davantage par abstention dans les interrogations économiques et sociales, que par l’effet du traité et des institutions de l’Union européenne.
Le pantomime de la décision en tout et la réalité d’une impuissance des pouvoirs publics décrédibilise un système qui n’est ni celui des partis (la Quatrième République), ni celui de gouvernements en forme de commission parlementaire en constante recomposition (la Troisième République), ni celui fondé, voulu et pratiqué par le général de Gaulle, puis par ses trois premiers successeurs (la Cinquième République).
Nous sommes – de fait – dans une Sixième République.
L’ensemble de la vie politique est rigide selon un socle établi en très peu de temps mais pour cinq ans. La coincidence à quelques semaines près des élections présidentielle et législative, la même durée pour les mandats en résultant bloquent les institutions sur un seul moment d’origine. La coincidence des majorités présidentielle et parlementaire opère la confusion des pouvoirs, le législatif ne contrôle pas l’exécutif car il en dépend, les élus ne voient pas en conscience mais selon une obligation de solidarité avec le gouvernement. L’opposition en tant que telle et les ambitions personnelles aussi bien chez celle-ci que dans le parti au pouvoir se concentrent sur l’élection présidentielle suivante. L’absence de contrôle au présent, l’exonération de toute responsabilité du président régnant pendant son mandat puis après que le pouvoir l’ait quitté, l’impossibilité pratique de l’opposition parlementaire ou extra-parlementaire de peser sur les débats et à plus forte raison sur les décisions donnent l’illusion de la puissance, alors que le système n’a de prise que sur lui-même : le registre politique résumé à la vie du seul parti le soutenant, et pas du tout sur l’ensemble de la vie et des échéances nationales.
Le peuple est exclu du système. Le referendum est refusé par le pouvoir en place – quel que soit le président – depuis 2005, Nicolas Sarkozy n’en vantant les vertus que maintenant après l’avoir refusé pour la ratification du traité de Lisbonne, notre réintégration dans l’OTAN, pour la révision constitutionneelle de 2008 et François Hollande n’envisage de referendum ni national ni local pour le refonte en territoires et en compétences des collectivités locales, pas davantage pour la prochaine révision constitutionnelle. La pétition – malgré la nouvelle lettre de la Constitution – à propos du service public à l’occasion de changements de statut pour la Poste, n’a pas été considérée.
L’impopularité – le désaveu populaire – et la transgression, chaque semaine plus manifeste depuis le début de 2014, des espérances qu’avait concrétisée la défaite du président sortant et l’élection d’un candidat pour le changement, sont cyniquement devenus le support d’une indifférence affichée du pouvoir pour les gouvernés. Le mépris croissant d’un pouvoir pédagogue et catéchiste pour un peuple censé ne pas comprendre le monde actuel caractérise des gouvernants autistes qui n’ont de pouvoir que le refus d’entendre. Mais ces gouvernants, et singulièrement le président de la République, n’en imposent plus à personne : c’est ce qu’ont montré, dès le premier automne du quinquennat en cours, leurs timides pourparlers avec Peugeot et avec Mittal.
Le vase est clos. La société elle-même s’atomise, la crise est palliée non par l’insurrection mentale ou la mobilisation à ciel ouvert, mais par le quant-à-soi, l’absence de solidarité en complet contraste avec l’ensemble du mouvement social depuis un siècle met face à face un peuple de muets et un pouvoir sourd, sensible seulement au corps-à-corps , lequel ne se pratique plus qu’en réunion fermée et par initiative corporatiste.
L’ensemble des institutions publiques qui chacune avait sa dialectique et sa compétence propre, est devenu un jeu de rôles, écartant de la scène – qui n’est plus que rituelle – les vivants que sont aujourd’hui les seules entreprises. Divisés, les syndicats de salariés ne sont pas davantage en prise avec le grand nombre que les élus le demeurent avec les électeurs. Plus personne n’est représentatif en France aujourd’hui, quoiqu’en droit presque tout soit électif. L’Etat, seule institution dont la compétence était universelle dans notre pays depuis que celui-ci existe en tant que tel, et qui soit mû par des élus, non des héritiers ou des cooptés, n’est plus central qu’en apparence. Et l’actuel mandat autant que le précédent, continue à expulser l’Etat de son rôle traditionnel exactement comme les Français sont expropriés de leur patrimoine collectif, et même de leurs jeunes générations soit par exclusion sociale et lacune d’intégration des nouveaux arrivants chez nous ou sur le simple « marché du travail », soit par délocalisation des actifs physiques ou immatériels et de la ressource humaine.
Le système n’est pas démocratique et il ne répond pas du pays ni dans le moment, ni pour l’avenir. Les Français en ont pris conscience. La vie collective n’a plus d’outil et elle n’est plus réglée.
Pour faire face à des crises politiques, financières, économiques bien plus graves que notre situation actuelle, pour décoloniser, pour se libérer-même, la France avait pendant plusieurs décennies su faire son unité mentale et morale, s’inventer des instutions pour la négociation, les mises en commun, les projection. Elle est aujourd’hui gérée selon la boîte à idées, et concrètement l’action du pouvoir en place – et dont chacun des ministres a une vie de plus en plus brève, surtout dans des domaines où la continuité est décisive : finances, éducation – ne consiste plus qu’à faire des lois, lesquelles sont des catalogues, des compilations de promesses et intentions sans financement pour ce qui s’établit, et sans efficacité normative.
Au mieux réactif et déploratif devant les circonstances paramétrant notre vie nationale
Les institutions publiques constitutionnelles – telles qu’elles sont pratiquées – ne mobilisent plus, n’aident plus à discerner. Les manifestations d’opposition ne concernent plus qu’un thème et non l’ensemble de l’évolution nationale, ainsi celles dénonçant les projets puis les décisions sur le mariage et la conception – si imposantes qu’elles aient été, leur objet était trop restreint pour donner naissance à une nouvelle force politique, ou même faire clivage. Le mouvement social ne s’exprime plus, ce qui prive le pouvoir et le peuple d’un des dialogues les plus productifs en macro-économie et en orientation politique. S’en faisant imposer par les acteurs économiques et financiers, le pouvoir ne délibère ni avec le peuple ni même avec lui-même. Tous les témoignages d’acteurs politiques convergent sur l’absence de collégialité et dynamique de groupe au sein des gouvernements successifs depuis des années. Il n’y a d’échange que dans le secret entre très peu de personnes, et jamais selon les formes institutionnelles.
Des corruptions ou des indélicatesses avérées qui se vérifient au plus haut niveau de l’Etat ou dans l’exercice de fonctions détournées, pour spectaculaires qu’elles soient depuis une dizaine d’années, éloignent moins les Français de la République actuelle que le vide de celle-ci et le mélange d’improvisation et d’entêtement caractérisant les décisions et les aboulies du mandat en cours à l’instar du précédent. Des démagogies et des reculades ne pallient rien et confirment au contraire la sensation générale et la réalité de « la politique du chien crevé au fil de l’eau ».
Les deux contestations en cours – l’une intérieure à l’actuelle majorité (les « frondeurs ») et l’autre extérieure au système (le Front national) – ont en commun avec les principales candidatures à la prochaine élection présidentielle de ne rien analyser de la dégénérescence de nos institutions pas plus d’ailleurs que de notre situation générale. Aucun diagnostic n’étant posé, les remèdes ne peuvent être énoncés. Ils ne le sont d’ailleurs par personne. Comme si le consentement à notre décérébration et à notre démantèlement était général.
La tolérance pour ce que nous vivons et l’identification erronnée que nous en faisons : nous ne savons pas dire que nous ne sommes plus en démocratie mais en régime de contrainte, tant pour nos fonctionnements que pour les thèmes de nos débats, nous empêchent de remarquer que l’Union européenne est frappée par le même vice et que nos anciens territoires de souveraineté coloniale en Afrique souffrent du même empêchement à se développer et à employer leurs élites. Or, depuis les épreuves de 1940-1945, paroxysme des régimes de contrainte, nous sommes – responsabilité autant que gloire – en charge d’inspirer l’Europe et de conduire l’Afrique dite d’expression française. Ne nous conduisant plus nous-mêmes, nous manquons totalement à ces deux grandes entreprises.
Ce qui fait le souffle et l’efficacité d’un régime politique, ce n’est pas un système reflétant un affaissement moral et intellectuel, c’est la démocratie. Nous ne sommes plus en démocratie et toute politique aujourd’hui le signifie, puisque plus rien n’est efficace.
II – Genèse
Le général de Gaulle a pratiqué, pendant ses onze ans de règne, chacun des éléments des institutions qu’il avait fait adopter par le peuple le 28 Septembre 1958 et confirmer le 27 Octobre 1962. A ses risques et périls puisque sa participation à la première élection présidentielle telle que nous la connaissons depuis 1965 a certainement fait oublier ce qui caractérisait jusqu’alors sa légitimité personnelle, et puisque la mise en jeu de son maintien ou pas au pouvoir à chaque consultation référendaire ou législative, a abrégé sensiblement son second mandat. L’ensemble de son exercice des prérogatives présidentielles a évidemment fait coincider avec le maximum d’éclat la lettre de la Constitution avec sa définition de la « clé de voûte » du régime.
Bien plus que les orientations politiques, économiques, diplomatiques et sociales des premières années de la Cinquième République, c’est la nature et la pratique du régime qui a déterminé majorité et opposition. La suite a montré que le ralliement des oppositions aux institutions gaulliennes et la fidélité des épigones de l’homme du 18-Juin n’étaient pas une totale adhésion à leur esprit, en tout cas n’en manifestèrent pas une compréhension réelle. Les successeurs du général de Gaulle à l’Elysée ont quant à eux montré que le président de la République, élu d’un moment plus ou moins long, et lui seul, est à mesure de maintenir ou de détruire l’esprit, et donc la réalité, l’efficacité de nos institutions. Et, partant, l’adhésion populaire à celles-ci ou le désaveu.
La proposition de réduire à cinq ans la durée du mandat présidentiel – donnant ainsi à l’élection présidentielle une répétitivité plus grande mais au mandat une durée analogue à celui de l’Assemblée nationale – a été de pure convenance personnelle, à sa première formulation par Georges Pompidou. En 1973, comme en 2000, le président régnant a cru faciliter sa propre réélection compte tenu de son état de santé ou de son âge, tout en prenant au mot l’opposition (de gauche) du moment.
Une proposition adjacente – celle d’inverser le calendrier des deux élections présidentielle et parlementaire, proches de coincider en 2002 – a accentué le méfait, en croyant fonder la réforme sur les jurisprudences de 1981 et de 1988, donnant au nouvel élu une majorité nouvelle, donc à sa convenance, au Palais-Bourbon.
Le résultat a été la rigidité dont l’observation a été faite plus haut. Il a été aussi de faciliter la péremption du referendum et de la dissolution puisque depuis Georges Pompidou, il est admis que l’élection, seule décisive, est celle du président de la République, les consultations de date intermédiaire devenues inutiles. La réalité est autre. D’une part, très vite, le soutien populaire au mandat en cours devient émollient, en tout cas gagnerait à être vérifié comme il le fut en Mars 1973, en Mars 1978, en Mars 1986, et d’autre part, pour le général de Gaulle s’engageant à fond à chaque consultation nationale, quelle qu’en soit la nature, il n’est de décisif que la dernière élection ou la dernière consultation en date.
La dissolution est tombée en désuétude. Elle devrait certainement être pratiquée ces mois-ci, mais autant que le referendum elle est redoutée par le pouvoir en place qui anticipe plutôt sa défaite qu’une victoire. C’était déjà l’analyse coincidente en 2006 des futurs président de la République et Premier ministre du quinquennat de 2007-2012.
La seconde déviance a été le fait de Jacques Chirac, déjà responsable en 2000 de la première : le remplacement du septennat par le quinquennat. Quoique la dissolution de l’Assemblée nationale en Avril 1997 ne lui ait pas donné une majorité favorable, quoique le referendum de Mai 2005 n’ait pas répondu à son attente, le président de la République du moment n’a pas cru devoir démissionner, alors même que ces deux actes avaient été de sa seule initiative.
Ainsi organisée mais à titre seulement implicite, l’irresponsabilité du président de la République devant le peuple choque alors même que la pratique institutionnelle – sans plus aucune sanction que la possible non-réélection ni besoin de quitus à l’issue du mandat – tend à la concentration extrême du pouvoir. Un avis du Conseil constitutionnel et la pratique depuis 1995 d’une invulnérabilité correctionnelle et pénale du président régnant dans l’exercice de ses fonctions, et même pour des actes antérieurs sera cependant – peut-être – battus en brèche par des condamnations de Nicolas Sarkozy. Celui-ci tente d’y obvier par sa tentative d’être élu une seconde fois : en 2017, à l’issue du mandat obtenu par son vainqueur de 2012.
Le non-retrait de François Mitterrand en 1986 et en 1993 a consacré une pratique – imprévue mais pas interdite par la Constitution : la « cohabitation » théorisée à l’avance par Edouard Balladur puis négociée dès 1983, mais reniée rétrospectivement selon sa propre expérience (le pouvoir ne se partage pas). Cette pratique a sa légitimité et surtout n’est justifiée que dans un seul cas. Légitimité car la gauche n’ayant exercé le pouvoir en 1986 que cinq ans sur les vingt-huit qu’avait déjà duré la Cinquième République, pouvait se croire en droit de veiller autant que possible à la pérennité de certaines de ses réformes. Au demeurant, le renouvellement de l’Assemblée nationale s’était faite au terme constitutionnel et non à la demande du président régnant, par dissolution. La situation de 1997 a donc été toute différente de celle de 1986 et de 1993. La cohabitation – premières versions – étaient une fidélité au mandat initial, celle de 1997 est un refus du désaveu populaire. En Mai 2005, la jurisprudence d’Avril 1969 – si coûteuse pour le général de Gaulle et surtout pour la France – est oubliée.
L’extension du domaine référendaire – tentée en Juillet 1984 par François Mitterrand dans le domaine des libertés publiques à l’occasion du conflit sur l’enseignement – a été refusée par la droite sénatoriale à l’époque. La révision opérée par celle-ci, sous la présidence de Nicolas Sarkozy en Juillet 2008, n’est qu’une apparence de faculté nouvelle. L’initiative populaire du referendum, selon les alinéas 3, 4 et 5 du nouvel article 11 de la Constitution est conditionnée à l’aval d’un cinquième des membres du Parlement et surtout à la non-saisine par celui-ci de la proposition de loi, pétitonnée par au moins le dixième des électeurs inscrits. La consultation populaire en cas de changement affectant une ou plusieurs collectivités territoriales, selon l’article 74-2, n’est toujours pas évoquée par le gouvernement ayant mis à l’ordre du jour national la recomposition des régions et des départements depuis Avril 2014.
Dans l’esprit du constituant de 1958, la distinction des fonctions constitutionnelles (et des carrières politiques) était fondamentale et le cumul de l’exercice gouvernemental avec l’exercice parlementaire, qui avait été possible sous tous nos régimes constitutionnels depuis 1791, a été interdit. Tout membre du gouvernement qui voudrait « retrouver son siège » au Parlement s’il en avait un auparavant, doit revenir devant ses électeurs, et ce n’est possible qu’au terme du mandat de l’assemblée dont il faisait partie, ou si son « suppléant » veut bien, en démissionnant, provoquer une élection partielle. Maurice Couve de Murville, dix ans ministre des Affaires étrangères du général de Gaulle, puis son dernier Premier ministre, et probablement le successeur souhaité secrètement, en pâtit lourdement. Georges Pompidou, devenu président de la République, soutint le suppléant, Raymond Bousquet, dans son maintien en place. Couve de Murville, se présentant dans une autre circonscription fut battu et resta donc sans possibilité parlementaire de 1969 à 1973. La révision de Juillet 2008 permet au contraire au ministre démis ou démissionnaire de retrouver automatiquement son siège, ainsi Thévenoud a-t-il pu revenir à l’Assemblé nationale malgré l’évidence notoire de son incivisme.
L’ensemble de ces déviances et de ces révisions nous a fait passer d’une République à l’autre, et a fortifié une telle incompréhension de nos institutions que le peuple – à juste titre – en réprouve la version actuelle, alors même que l’originelle a été toute différente d’esprit et de pratique, que les présidents successifs affichent leur bonne fois en s’estimant par l’abus de leurs prérogatives les principaux défenseurs de la Cinquième République. Au point même que la suppression du poste de Premier ministre, donc de la responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale, ne semble pas une atteinte au régime fondé en 1958. Et qu’un régime présidentiel de fait – sans les contre-poids et les pratiques limitant et contrôlant le président outre-Atlantique, notamment les « mid-term elections » – serait l’avenir le plus conforme et le plus sincère pour nos institutions !
III - Remède
Il faut résolument revenir à l’esprit et aux dispositions d’origine de nos institutions, telles que fondées et pratiquées par le général de Gaulle, et qui – factuellement – ne furent pas trahies par ses trois premiers successeurs, puisque la proposition du quinquennat présentée par Georges Pompidou n’a pu aboutir par la voie parlementaire, que l’épreuve d’une cohabitation envisagée par Valéry Giscard d’Estaing lui fut épargnée, qu’enfin le Programme commun de la gauche ne fut pas appliqué, dans ses dispositions constitutionnelles, par François Mitterrand et que le testament de celui-ci en ce domaine institutionnel, ne fut déposé au Parlement par Pierre Bérégovoy, Premier ministre, que pour la forme, c’est-à-dire la veille de la fin de la législature de 1988-1993 pendant laquelle la gauche aurait pu opérer des révisions (sans d’ailleurs suivre le « rapport Vedel »).
C’est donc sur les révisions et la pratique de Jacques Chirac et de Nicolas Sarkozy, et sur les trente premiers mois de la sienne que François Hollande doit revenir.
J’énumère sans – ici – justifier ni commenter.
1° découpler les élections à la présidence de la République et à l’Assemblée nationale, soit en revenant à la traditionnelle durée du mandat présidentiel (sept ans depuis 1873), soit en abrégeant celle du mandat législatif (quatre ans sous les Troisième et Quatrième République), sans attendre qu’une dissolution ou un empêchement définitif, l’opère. Revenir sur l’interdiction d’accomplir deux mandats présidentiels de suite car ce serait s’engager à l’avance à discriminer, au détriment de l’intérêt national dans de graves circonstances d’urgence, la seule personnalité qui serait reconnue d’expérience et de consensus ;
2° réécrire les articles 11 et 74 de la Constitution en sorte que le referendum ne soit plus à la discrétion du Président ou du Parlement quand il est proposé par une part appréciable des électeurs inscrits ;
3° instaurer la représentation proportionnelle à l’Assemblée nationale, sans mixage ou dosage de précaution avec l’actuel mode de scrutin, les prérogatives présidentielle et gouvernementale sont assez inscrites dans les mœurs (et dans la lettre de la Constitution) pour que ce changement ne fasse pas revenir aux régimes antérieurs. Il conviendra cependant de faire en sorte que les modalités d’application n’aboutissent pas à ce qui constate pour les scrutins européens : la députation au Parlement européen étant à la discrétion des partis et un moyen de « caser » les aparatchiks des machines politiques et les recalés du suffrage universel national ;
4° instaurer pour tout scrutin dans l’organisation des pouvoirs publics nationaux et locaux un quorum, faute duquel il ne serait pas valable ;
5° prendre en considération pour ce quorum le vote blanc, distingué désormais du vote nul ;
6° ce qui permet l’abstention motivée et le refus d’opiner selon seulement ce qui est proposé, et par conséquent légitime l’instauration du vote obligatoire à peine de pénalités financières ;
7° revenir à l’obligation du retour devant les électeurs pour tout membre du gouvernement désirant siéger de nouveau Parlement ;
8° instituer la possibilité pour les électeurs de faire revenir périodiquement devant eux tout élu en cours de mandat ;
9° faire coincider la majorité pénale avec la majorité politique ;
Nous pourrions aussi explorer ce qui contraindrait les partis et leurs candidats encore plus qu’à la sincérité : à un travail préalable les engageant dès leur accession au pouvoir, et les mettant à même de critiquer et proposer de façon précise tant qu’ils n’y arrivent pas.
10° prise en considération prioritaire par la nouvelle législature des propositions de loi déposées par l’opposition et rejetées ou non débattues, dès que celle-ci devient majoritaire ;
11° réinvention de la « planification souple à la française », le plan économique et social (mise en commun des projets et de leurs anticipations, de leurs desiderata aussi par l’ensemble des acteurs publics et privés, économiques et sociaux) devenant l’instance de négociation et éventuellement de gestion des investissements et des financements à faire avaliser par le législateur (Parlement ou referendum) comme c’est déjà le cas pour l’UNEDIC – réinvention que le rythme quinquennal imprimé au pays et aux partis depuis 2002 suggère fortement et dont il donne la possibilité ;
12° institution d’un gouvernement « technique » de consensus en fin de mandat présidentiel (deux ou trois mois avant son expiration) en sorte que les processus électoraux soient politiquement veillés, qu’une appréciation des liasses de propositions de loi déposées pendant les années précédentes soit donnée aux électeurs contradictoirement à celle des candidats, qu’enfin un quitus non contraignant mais destiné à demeurer dans la mémoire nationale et celle immédiate des électeurs, puisse être décerné par une instance compétente mais non candidate au président sortant – davantage de temps donné à la passation de pouvoirs et de service grâce à l’arbitrage et à la continuité permise par ce gouvernement de transition, donc la fin des improvisations en quelques heures pour la formation du nouveau gouvernement et des découvertes de l’état réel du pays en finances et en ffaires « réservées », donc aussi la possibilité pour le président élu de voyager et se faire connaître à l’étranger sans avoir à mordre sur l’agenda de ses premières semaines d’exercice du pouvoir.
C’est combiner là deux pratiques observées. Le « gouvernement de service » en Grèce, confié souvent au gouverneur de la Banque centrale et n’expédiant que les affaires strictement courantes pendant la campagne électorale. Les trois mois de préparation de son gouvernement de voyage à l’étranger du « président élu » au Brésil. Pratique à peine moindre aux Etats-Unis. Au lieu des quinze jours dont dispose le nouvel élu en France et du recel d’abus des prérogatives présidentielles par le président sortant, s’il se représente…
13° accessibilité pour tout candidat à l’élection présidentielle des listes de personnalités habilitées à en présenter : concrètement et au minimum, l’accessibilité en forme de fichiers électroniques des adresses institutionnelles de ces élus. Ce dont disposent déjà les préfectures de département et qui seraient maintenus à jour au Conseil constitutionnel./.
Bertrand Fessard de Foucault
– dimanche 19 & lundi 20 Octobre 2014
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